В настоящее время происходит существенное преобразование структуры законодательства в области технического регулирования, заключающееся в переходе
от национальной системы технического регулирования к межгосударственной.
Данные преобразования могут существенным образом отразиться
и на законодательстве в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, отдельные положения которого, связанные с установлением технических требований, могут вступить в противоречие с актами международного права, и, в этой связи, утратить силу.
Россия стремится обеспечить выход отечественной продукции на внешние рынки на условиях, которые максимально устраивали бы российских товаропроизводителей.
Это, в свою очередь, обуславливает необходимость открытия внутреннего российского рынка для свободной конкуренции, а также приведения отечественного законодательства в соответствии с международными требованиями.
В рамках формирования Таможенного союза Республики Белоруссия, Республики Казахстан и Российской Федерации идет последовательное формирование единой для трех государств системы технического регулирования. При этом 19 декабря 2009 года решением Президентов государств-членов Таможенного союза определена задача по созданию уже к 2012 году единого экономического пространства.
В последние годы в рамках Евразийского экономического сообщества
(далее - ЕврАзЭС) была сформирована нормативная правовая база в области технического регулирования, в которую входят Соглашение от 24 марта 2005 года «Соглашение
об основах гармонизации технических регламентов государств – членов ЕврАзЭС»
и Соглашение от 25 января 2008 года «Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер»
и некоторые другие международные соглашения.
Ключевым итогом работы данных международных объединений в сфере технического регулирования стало подписание Соглашения от 18 ноября 2010 года
«О единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации» (далее – Соглашение).
В пункте 2 статьи 4 Соглашения прямо указано, что одной из целей разработки
и принятия технических регламентов Таможенного союза является обеспечение энергетической эффективности и ресурсосбережения.
Важнейшим положением Соглашения является передача полномочий по принятию, корректировке и отмене технических регламентов межгосударственному органу – Комиссии Таможенного союза. Она же должна взять на себя функции по координации действий стран-участниц в области технического регулирования.
Поскольку соглашения Таможенного союза в области технического регулирования и акты, принимаемые Комиссией Таможенного союза в данной области, обладают прямым действием на территории Российской Федерации, то Федеральный закон Российской Федерации от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее – Закон №184-ФЗ), как акт, обладающий меньшей юридической силой, постепенно утрачивает свою роль как базового акта Российской Федерации в области технического регулирования. Соглашение вступило в силу на территории Российской Федерации после его ратификации Федеральным законом от 27 июня 2011 года №152-ФЗ «О ратификации Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации» (далее – Закон №152-ФЗ).
Как правовые, так и технические требования наиболее действенны в условиях консервативных систем, тогда как системные преобразования, как правило, приводят
к их дезорганизации и понижению эффективности. Однако о практической эффективности, создаваемой в настоящее время новой межгосударственной системы технического регулирования, говорить пока преждевременно.
Взаимосвязь законодательства о техническом регулировании и об энергосбережении и повышении энергетической эффективности на предмет правового и технического регулирования
Одним из фундаментов эффективного правового регулирования служат правовые принципы, на основе которых должна выстраиваться система законодательства
и соответствующие ей правовые положения.
Наличие сбалансированных правовых принципов правового регулирования
в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности является необходимой составляющей эффективного правотворчества и правового регулирования.
В этой связи стоит отметить ключевой принцип, который следует рассматривать в качестве основы правового регулирования в области обеспечения требований энергетической эффективности при обороте энергоэффективных товаров в промышленном секторе Российской Федерации:
установление требований энергетической эффективности к продукции
или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации в соответствии с законодательством о техническом регулировании.
Данный принцип призван обеспечить целостность системы законодательства
в рамках взаимодействия отраслевого законодательства об энергосбережении
и о повышении энергетической эффективности и законодательства о техническом регулировании.
Разработка Закона №184-ФЗ вместо ранее действовавших Законов Российской Федерации от 10 июня 1993 года №5154-1 «О стандартизации»
и от 10 июня 1993 года №5151-1 «О сертификации продукции и услуг» была направлена на гармонизацию российской системы технического регулирования
с международной, прежде всего европейской, либерализацию системы технического регулирования, упорядочение использования технических норм в правовых актах, а также создание дополнительных условий для вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию (далее - ВТО). Как предполагалось, это должно было позволить устранить нормативные барьеры в торговле, обеспечить равные условия для отечественных и зарубежных производителей на российском рынке.
Внутренний аспект Закона №184-ФЗ – отказ от дискреционного нормирования со стороны федеральных органов исполнительной власти с целью облегчения деловой активности и снижения издержек. Внешний – вступление во Всемирную торговую организацию и принятие Россией на себя международных обязательств, в том числе Соглашения по техническим барьерам в торговле (ВТО, Уругвайский раунд многосторонних торговых переговоров, 15 апреля 1994 года).
Несмотря на то, что вступление России в ВТО сдерживается из-за различных факторов, принятие Закона №152-ФЗ только подтверждает ориентированность России на снятие лишних барьеров свободного обращения товаров и выход на международные рынки.
В то же время принятие Федерального закона Российской Федерации от 23 ноября 2009 года №261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон №261-ФЗ) стало шагом назад по отношению к вышеприведенным целям. Выражено это, прежде всего, в том, что законодательство об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности ставит приоритет ведомственного нормотворчества перед системным подходом к разработке соответствующих технических норм, в рамках установленной Законом №184-ФЗ нормотворческой процедуры. Это выражено как в расположении соответствующих полномочий в Законе №261-ФЗ, которые находятся не в заключительной, а в основной части закона, так и в изменениях в Закон №184-ФЗ, которые были внесены Законом №261-ФЗ. Эти изменения прямо указывают на то, что подобные акты, которые в действительности должны играть не более чем временную, переходную роль, будут продолжать свое действие и после вступления в силу соответствующих технических регламентов.
Но нельзя не отметить, что новое федеральное законодательство по энергосбережению – это закон ПРЯМОГО действия, т.е. имеет практические задания всем ветвям власти и хозяйствующим субъектам. Чтобы выполнять серьезное задание Закона №261-ФЗ снизить энергопотребление на единицу национального продукта на 40 %, необходимы серьезные коррективы в сфере стандартизации и технического регулирования систем учета и контроля за производством, транспортировки и потребления энергоресурсов.
Данные обстоятельства приводят к тому, что вместо актов технического регулирования в области обеспечения энергетической эффективности промышленного оборудования разрабатываются и принимаются правовые акты. Это в свою очередь приводит к формированию параллельных систем подтверждения соответствия, определению знаков обращения на рынке и знаков соответствия. Однако обеспечить качественное техническое регулирование можно только в том случае, если акты технического регулирования будут разрабатываться предметными специалистами
в соответствии с порядком, учитывающим особенности их направленности
на техническую сферу, а подтверждение соответствия техническим требованиям будет осуществляться в рамках специального законодательства о техническом регулировании. Разработка правовых актов в рамках правотворческой процедуры подобную техническую специализацию в полной мере обеспечить не может.
Зарубежный опыт свидетельствует о целесообразности комплексного подхода не только к внедрению единых и обязательных технических стандартов, но и привязки этих стандартов к программно-аналитическому конечному продукту, без которого технические решения остаются просто «железом», а не интеллектуальным и инновационным продуктом, в автоматическом режиме поддерживающим энергосберегающие режимы.
Таким образом, для того, чтобы восстановить баланс между законодательством
об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и законодательством о техническом регулировании необходимо сместить акценты с правового регулирования отношений в области обеспечения энергетической эффективности промышленного оборудования на разработку необходимых актов технического регулирования. Применительно к России целесообразно принятие Единых Национальных стандартов. Эти Национальные стандарты институт саморегулирования (в России наиболее приемлемая форма применения технических стандартов, регламентов и др.) должен развивать и внедрять среди профессионального сообщества в той или иной сфере энергосбережения, энергоэффективности, энергетического сервиса. Это обеспечит соответствие не только положениям Закона №184-ФЗ, но и требованиям соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации.
Павлов Михаил Александрович, эксперт Международного центра устойчивого энергетического развития под эгидой ЮНЕСКО (МЦУЭР)